Обычно прокуратуру воспринимают как орган власти, который всё может, но ничего не делает, если туда обратиться.
Почему такое мнение справедливо лишь отчасти, виноват ли в плохом рассмотрении жалобы конкретный сотрудник или это недостатки системы? Об этом и пойдёт речь в статье. Она выражает моё частное мнение, которое сформировалось за 5 лет работы в прокуратуре, а также из общения с более опытными коллегами. У меня нет цели убедить читателя в своей правоте, это лишь попытка показать проблему с другой стороны, невидимой обычному жителю.
Вот 6 причин, из-за которых реальность оторвана от ожиданий простых граждан, обратившихся за помощью.
1. Образование
Оно не отвечает тем задачам, которые появляются у нас при поступлении на службу.
Я отучилась по направлению от областной прокуратуры в Институте прокуратуры РФ в СГАП (теперь уже - Саратовской государственной юридической академии).
Казалось бы, профильное учебное заведение, но что в итоге?
Сразу после приёма на работу (через две недели после получения диплома) я получила такие направления надзора: ЖКХ, здравоохранение, права потребителей, банкротство, промышленная безопасность, деятельность микрофинансовых организаций, ещё кучка мелких направлений, упоминание которых заняло бы ещё полстраницы.
К чему из этого меня подготовил институт: ни к чему.
У нас не было ничего про ЖКХ, лишь несколько занятий по жилищному праву в целом в рамках курса гражданского права. Нам рассказали про виды жилфонда, про выселение.
О том, что бывают разные способы управления домами, чем ТСЖ отличается от ЖСК, что такое договор управления, я узнала уже на работе, только получив первые жалобы.
Существование Правил предоставления коммунальных услуг, Правил содержания общего имущества, закона об энергосбережении для меня стало настоящим открытием. Сфера ЖКХ регулируется множеством законов и ещё бОльшим числом подзаконных актов, о наличии и содержании которых приходилось узнавать уже в процессе работы.
В первые 2 недели работы я не смогла составить ни одного акта прокурорского реагирования. В следующие 2 недели родилось 1 представление в энергосбыт (его я скопировала у коллеги), а также 1 иск к управляющей компании, которая в одностороннем порядке отказалась от договора управления. По представлению пришел отказ, а иск хоть и удовлетворил суд, но на восстановление прав жителей это решение никак не повлияло.
Теперь читатель может представить, как он написал жалобу на управляющую компанию, а она попала к работнику, только пришедшему из ВУЗа, в лучшем случае – профильного, а не заочного отделения неизвестного филиала какой-то конторы, по недоразумению получившей статус образовательной организации.
И читатель, и работник будут обладать примерно равными (нулевыми) знаниями в области ЖКХ. Возможно, сам заявитель будет знать больше. Основное отличие между ними – лишь в том, что вчерашнего студента напичкали знаниями по философии, культурологии, концепциям современного естествознания, истории, конституционному праву зарубежных стран и прочим вещам, совершенно непригодным для качественного рассмотрения жалобы на ту же управляющую компанию.
По остальным моим направлениям надзора было не лучше:
Про здравоохранение у нас тоже не было курсов типа какого-нибудь медицинского права. Про потребителей и банкротство изучали поверхностно в рамках того же гражданского права. Слова «промышленная безопасность», как и «опасный производственный объект» я узнала тоже только на работе. То же самое можно сказать про микрофинансовые организации.
Безусловно, в институте дают и необходимые знания - по теории государства и права, прокурорскому надзору, уголовному и гражданскому праву и процессу, арбитражному процессу, земельному, экологическому, налоговому, трудовому уголовно-исполнительному праву и т.д.
Но этого недостаточно. У коллег были другие важные и объемные направления надзора: права несовершеннолетних и антикоррупционное. По ним тоже не было специальных отдельных дисциплин. Противодействие терроризму и экстремизму считается приоритетным направлением в самой прокуратуре, но ничего об этом, кроме нескольких составов преступлений, в институте будущие работники не узнают.
По этой же причине краснота моего диплома ни на что не повлияла в плане знаний: большая часть направлений надзора просто не входит в программу подготовки, хотя студентов готовят именно к работе в прокуратуре.
2. Текучка кадров
За первые 2 года моей работы коллектив районной прокуратуры обновился на 70%. Еще через 2 года он снова обновился на такой же процент. Прошли очередные 2 года, за которые ушла я и другие мои коллеги, коллектив опять не узнать. Постоянство отличает только самого прокурора и одного его заместителя. Молодые помощники меняются постоянно.
Кто-то уходит вообще, кто-то переводится в другой район, другие меняют регион.
Одни делают это добровольно, другим делают предложение, от которого нельзя отказаться, а третьих просто выдавливают как по причинам, связанным с трудовыми качествами, так и не связанным с ними.
В итоге у среднестатистического работника, который будет заниматься рассмотрением жалобы, даже если он не вчера пришел из института, опыта недостаточно.
Пустые места не спешат заполнять, нагрузка на остальных работников увеличивается. Моя прокуратура помнит плохие времена, когда по факту в ней было втрое меньше работников, чем предусмотрено по штату.
Если уходит работник по ЖКХ, то его надзор может просто повиснуть в воздухе, а поступающие жалобы будут раскидываться между остальными помощниками, у которых нет ни времени, ни желания разбираться с чужим направлением работы и изучать целый пласт новой для них нормативки, только для того, чтобы рассмотреть несколько жалоб. Куда проще их спихнуть, перенаправив или написав что-то расплывчатое в ответ.
Еще у моего начальника была любовь к смене надзоров у подчиненных работников. Так, он больше 7 раз за 2 года поменял направления надзора у моего молодого коллеги. Каждое последующее изменение было мотивировано плохой работой на прошлом надзоре, однако юноша не мог качественно освоить за столь короткие промежутки времени новые объемные направления работы и закономерно показывал плохие результаты. Да и какой смысл в чем-то глубоко разбираться, если через несколько месяцев начальство из-за своей нелюбви снова поменяет должностные обязанности…
3. Противоречивые требования
Чаще всего они ставятся не руководством низшего звена (районных, городских прокуратур), а вышестоящего – прокуратурами субъектов.
Это там на трибунах говорят о законности, защите прав граждан, утверждая, что показатели - это не главное, а система вовсе не палочная. А потом они же требуют цифры по нарушениям и мерам реагирования не ниже АППГ (аналогичного периода прошлого года).
Если цифры будут меньше (меньше нарушений выявили, меньше палок составили), то это в глазах руководства значит только одно: направление надзора провалено полностью.
Вот и приходится нижестоящим прокуратурам заниматься:
- наращиванием этих показателей (указывая управляющим компаниям, что надо посыпать скользкие дорожки смесью и убирать сосульки, даже если организации и так прекрасно с этим справляются),
- дроблением актов прокурорского реагирования (когда вместо одного представления об устранении нарушений закона пишут 5 протестов о том же самом),
- подменой контролирующих органов (вместо того, чтобы отправить жалобу в жилищную инспекцию, сами выходят на проверку, если она несложная и даст хорошую палку).
И вот, цифры прошлого года достигнуты.
Казалось бы, руководство должно быть счастливо, но нет.
Теперь ругают, что «несмотря на принимаемые меры, состояние законности на поднадзорной территории не улучшилось».
Подчинённые в растерянности: много палок плохо, мало палок - ещё хуже, как надо делать, чтобы не ругали, - непонятно. Точнее, понятно, что никак. Как бы ни работал помощник, каким бы добросовестным он ни был, он всегда дурак, если не в глазах непосредственного руководства, то по мнению вышестоящих лиц.
Отдельная тема для лицемерия – это представления об устранении нарушений закона. Такая мера реагирования применяется очень часто, в ней прокурор предлагает устранить нарушения и (опционально) решить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных лиц.
Если по жалобе читателя прокурор внесет такое представление, то для самого читателя будет важным факт устранения нарушений закона. А для прокурора эффективность этой меры реагирования измеряется лишь числом привлеченных к дисциплинарной ответственности. Это можно видеть даже по открытым статистическим данным, где после количества внесенных представлений идет цифра с наказанными, а не информация о реальном исполнении того, что было указано в представлении.
4. Чрезмерный документооборот
Все действия – проверки, публикации в СМИ, выступления в рамках правового просвещения граждан, собственное повышение квалификации – должно быть запланированы. Сначала пишутся планы работы на первое полугодие, план взаимодействия со СМИ, план правового просвещения, план повышения своей квалификации и еще множество других планов. Поэтом эти планы надо выполнить и по каждому их пункту составить справку. Можно не выполнять, но справку о выполнении каждого пункта надо составить обязательно. Если мероприятие выполнено, а справки нет, - это равносильно тому, что ничего не делалось, а план не выполнен.
По многим направлениям надзора (ЖКХ, миграция, терроризм, экстремизм, коррупция и т.д.) создаются так называемые рабочие или межведомственные группы. В них формально кроме работников прокуратуры входят представители правоохранительных органов, местной администрации, других контролирующих и надзорных органов. У каждой группы есть положение о своей работе, план работы на полугодие, по планам рисуются справки; группы должны периодически собираться на совещания, по которым сочиняются протоколы. В моей прокуратуре еще писались справки об анализе работы самой мифической группы, о выполнении ею запланированных мероприятий.
Это делает работу творческой, но не уменьшает её объём.
В 2015 году прибавилось формальных требований к проведению проверок: надо составить решение о проведении проверки, подписать его у начальства, потом уведомить о проверке проверяемое лицо, после проведения проверки составить акт и ознакомить с ним того, кто проверялся. Если надо продлить проверку, то об этом опять составляется бумажка, о чем уведомляется поднадзорный. О расширении предмета поверки пишется другая бумажка. Так как одновременно поводится сразу множество проверок – по жалобам, по заданиям и поручениям областной прокуратуры, по плану работы прокуратуры и планам межведомственных (рабочих) групп, то своевременно составлять и подписывать эти бумажки бывает проблематично.
В прокуратуре принято, что запросы (требования о предоставлении информации и документов) должен подписывать заместитель или прокурор. Поэтому для подписания обычного запроса надо, чтобы:
- руководство было на месте,
- оно было не занято,
- оно было в нормальном настроении и не стало бы отвлекаться на выяснение других вопросов и ругательства,
- не стало докапываться, почему помощник запрашивает то, что указано в требовании, и не запрашивает что-то другое,
- не превратилось в буквоеда, который цепляется к словам, буквам, знакам препинания, шрифту, межстрочному интервалу, который помощник посмел поставить не по ГОСТу к документам.
Много времени тратится на еще более примитивную работу. Помощник по жалобе трудового коллектива на каком-нибудь неблагополучном предприятии написал 30 исков о взыскании задолженности по заработной плате. Хорошее, полезное для людей дело, и теперь он должен простоять несколько часов у ксерокса для снятия копий со всех необходимых документов (для самого иска в суд, для ответчика, в материал по жалобе, в наблюдательное производство...). Самое сложное здесь – ничего не перепутать в получившейся горе бумаг.
На это уходит много рабочего и нерабочего времени. Оно уходит также на участие в судах (у меня это занимало в среднем половину почти каждого рабочего дня), бессмысленные совещания (от нескольких часов в неделю до нескольких часов в день в отдельных прокуратурах), выездные проверки, особенно при отсутствии личного транспорта, когда служебный доступен только прокурору или в нем нет бензина.
5. Много необоснованных жалоб
Ежедневно помощник прокурора получает 1 жалобу в лучшем случае или несколько, если не повезет. Это значит, что каждый день он должен разрешать примерно столько же обращений, чтобы по ним не истекли сроки. Помним, что полдня работник провел в суде, теперь у его остается полдня на все остальное.
В период моей работы прокуратурой удовлетворялось каждое третье обращение по вопросам, не связанным с уголовным процессом (это ЖКХ, трудовое, несовершеннолетние, муниципальное и т.п.). Поискав статистику за 2019 год, ужаснулась, что в некоторых регионах удовлетворяют лишь каждую 5 - 8ую жалобу. То есть в лучшем случае для читателя, как минимум две трети заявлений являются необоснованными.
Пример необоснованной трудоемкой жалобы: мне пришло обращение от должника за жилищно-коммунальные услуги о том, что не было воды в доме. При проверке выяснилось, что вода была. Видимо, заявитель просто хотел неприятностей для своей УК. Однако чтобы подписать у руководства ответ о том, что нарушений не выявлено, пришлось направить 3 требования о предоставлении информации (в администрацию, водоснабжающую организацию и управляющую компанию), выехать в другой район города, установить, выловить и опросить совет многоквартирного дома по вопросу наличия/отсутствия воды в доме. То есть на необоснованную жалобу было потрачено еще полдня. Сейчас бы мне пришлось добавить к этому составление решения о проведении проверки, уведомлять об этом поднадзорных, составлять акт проверки и подписывать его у проверяемых.
В прокуратуру пишут на всё, что относится к ней и что не относится: жалуются на решения судов, по которым проиграли все инстанции в процессе обжалования, на физических лиц, которые не относятся к объектам прокурорского надзора (проверяемым лицам). Также пишут психически не совсем здоровые граждане, которых травят газом соседи, облучают инопланетяне, а правительство отказывается патентовать их изобретения для сортировки картофеля.
Времени на остальные, нормальные жалобы остается все меньше, даже с учетом работы по вечерам, ночам, на выходных и в отпуск. Ведь чтобы удовлетворить жалобу, требуется больше времени, так как надо грамотно составить акт прокурорского реагирования (представление, протест, иск в суд, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении). Если это административка, то надо соблюсти все формальности по привлечению к ответственности, чтобы она не развалилась в суде.
Хотелось бы по жалобе сразу определять, обоснованная она или нет, но это почти невозможно. Один написал про отсутствие воды, оказалось, что обманул. Второй пожаловался, что не подписывал договор на оказание платных медицинских услуг, согласие на медицинское вмешательство и обработку персональных данных, а с него требуют оплату услуг. При проверке оказалось, что он подписывал все документы, просто забыл. Поэтому написанное уже не вызывает доверия.
6. Руководство без понимания и интереса относится к работникам
Оно не помогает в решении проблем, но создаёт новые. Это отвлекает от работы и сильно демотивирует: если начальству безразличны здоровье подчинённых, их жилищно-бытовые условия, семья, то зачем стараться работнику, который чувствует себя совершенно ненужным?
Примеры с моей работы.
• Муж и жена - прокурорские работники, их ставят работать в разные районы с удалённостью друг от друга 270 км. Видят друг друга раз-два в месяц с субботы на воскресенье.
• Молодая женщина из областного центра устраивается на работу, в наличии маленький ребёнок и муж. Её направляют работать на край области за 180 км от семьи. Так она работает 4 года, видит родных только по выходным. Ей разрешают перевод в областной центр только после того, как она решает уволиться.
В общем, личную жизнь устроить и сохранить в прокуратуре сложно. Прокурор и заместители потрахивают свободных помощниц, этим и довольствуются.
• Направляют работать в районы, удалённые от дома, то есть надо снимать жилье. Возмещали за аренду 3600 р. (сейчас может чуть больше). Все, что дороже, оплачивается за свой счёт.
• Даже прокурорам служебное жилье предоставляется не без проблем. Моему коллеге в качестве такого жилья дали целый деревянный дом, непригодный для проживания, в том числе по причине абсолютного отсутствия какого-либо отопления в нем (в лучшие времена там была печка).
• На больничные лучше не уходить, иначе руководство загрызет, да и работы накопится. В лучшем случае дадут возможность день-два отлежаться, чтобы не брали официальный больничный. У нашего заместителя на работе случился инсульт, умер уже в больнице. Мужчине не было и 40 лет.
• Беременные на работе умирать не планируют, да и к будущему потомству относятся бережно. Они не стесняются брать больничный, поэтому особо неадекватное начальство люто ненавидит эту категорию работников и гнобит их.
В качестве краткого итога.
Если читатель направил жалобу
- согласно компетенции прокуратуры, например, на бездействие жилищной инспекции, и
- нарушения точно имеются, а не просто кажутся гражданину,
однако прокуратура ответила ерунду, то на это может быть несколько причин:
• Нет работника по той сфере законодательства, по которой поступила жалоба.
• Работник есть, но без опыта и знаний.
• Работника завалили другими жалобами, в том числе необоснованными, он перенаправляет в другие органы всё, что можно и нельзя, чтобы разгрести завалы.
• Работник по прихоти руководства занят составлением справок, планов, отчетов, протоколов совещаний, поэтому ему некогда разбираться в деталях. Он пишет ерунду или копирует ответ того, на кого жалуются, например, пояснения управляющей организации, фактически не проводя проверку.
• Работник – раздолбай. В моем коллективе было 3 таких человека за весь период моей службы (уже не работают),
• Работник попал в прокуратуру по блату, ему не страшны дисциплинарные наказания (лично не встречала, но коллеги из других субъектов (привет Смоленску) жаловались и на такое.
• Заявитель давно известен в прокуратуре как постоянный на-всё-жалобщик, большинство обращений которого обычно признаются необоснованными. Шанс, что в очередной раз он написал что-то дельное, невысок.
• Заявитель жалуется повторно на отказ в удовлетворении предыдущей жалобы. Удовлетворять такие обращения – очень плохой показатель для статистики и дорого обойдется самому работнику.
Большинство из этих причин рождено самой системой органов прокуратуры, начиная с образования будущих кадров заканчивая организацией работы.
Кто виноват (точнее, что) – постаралась объяснить, как это видится изнутри.
