«Обращение с отходами: оценка перспектив реформы»

Рекомендации

участников «круглого стола» Общероссийского Гражданского форума на тему 

Москва                                                                                                           25 ноября 2017 г.

Важнейшая с точки зрения социально-экологической и экономической значимости реформа управления отходами в России начата, но идет крайне медленными темпами с сопутствующими правовыми коллизиями и недоработками. Действующее сложное и противоречивое законодательство в данной сфере не имеет должного уровня системности и логической взаимосвязи.

Введение в действие «Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года», утвержденной Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. №176, позволило установить ряд показателей эффективности деятельности органов власти в сфере управления отходами, но соответствующие изменения и дополнения не внесены в федеральное законодательство. Отсутствуют правовые нормы, возлагающие ответственность за управление отходами на органы региональной исполнительной власти и органы местного самоуправления.

На региональном уровне управлением отходами занимаются, как правило, органы, не имеющие функции экологического надзора за управлением отходами, что противоречит основным принципам российского законодательства и способствует провалу реформы в данной сфере. Органы местного самоуправления противодействуют внедрению межмуниципального принципа в управлении и размещении ТКО.

Ответственными за проведение реформы в управлении отходами установлены 5 федеральных министерств в пределах своей компетенции, что при отсутствии должной координации их деятельности не позволяет ускорить ход реформы.

Население России с одной стороны имеет массу жалоб на несанкционированные свалки и захоронения промышленных и бытовых отходов, с другой стороны проявляет социальный протест против кратного увеличения тарифов за вывоз и размещения отходов.

Федеральный бюджет не предусматривает даже минимальных финансовых вложений в строительство современных отходоперерабатывающих производств в регионах. При этом правовые механизмы сбора и эффективного расходования экологических платежей, привлечения частных инвестиций, развития государственно-частного и муниципально-частного партнерства в законодательстве не проработаны. Переработка отходов, раздельный сбор вторичного сырья не имеют государственной поддержки вопреки требованиям ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст. 24 ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Отрасль управления отходами имеет высокий уровень криминализации и явные коррупционные признаки. Правоохранительные органы уделяют явно недостаточное внимание надзору за правоотношениями в данной сфере.

Новое федеральное законодательство делает основной акцент на регулирование вопросов обращения с коммунальными отходами. При этом учет образования и дальнейшего движения опасных промышленных отходов остается без должного и достоверного контроля и надзора. Федеральное законодательство не содержит понятия «оператор по обращению с отходами ПРОИЗВОДСТВА. Около 80% от объема образующихся в РФ отходов составляют отходы 5 класса опасности, обращение с которыми вообще не регулируется государством (за исключением размещения).

Штатная численность сотрудников Росприроднадзора не может обеспечить реальный лицензионный контроль за субъектами предпринимательской деятельности, имеющими соответствующие лицензии.

Учет образования и контроль за окончанием жизненного цикла отходов в РФ основан на недостаточно достоверных данных (или отсутствии данных вообще) статистической и иной отчетности предприятий

Утвержденные территориальные схемы по управлению отходами регионов не соответствуют большей частью реальной ситуации в регионах, не включают в себя потоки промышленных отходов, не имеют экономического обоснования и подлежат доработке с последующими общественными обсуждениями и проведением государственной и общественной экологической экспертизами.

Конкурсные комиссии по аукционам на определение региональных операторов ТКО в регионах не включают в себя представителей общественных экологический объединений и некоммерческих.

С 1 января 2017 года введена в действие ст. 80,1 ФЗ «Об охране окружающей среды» о накопленном экологическом вреде и начался процесс включения в государственный реестр объектов накопленного экологического вреда (в первую очередь несанкционированных и отработанных свалок и полигонов, требующих рекультивации), однако при этом выявилась проблема отсутствия специализированных проектно-изыскательских и строительно-монтажных организаций по данному виду работ.

Продолжается незаконная практика включения в Государственный реестр объектов по обращению с отходами (ГРОРО) непроектных свалок, не имеющих гидроизоляции и программ экологического мониторинга, в том числе расположенных в границах населенных пунктов.

Таким образом:

Плюсы реформы управления отходами

•    Оживление инвестиционного климата;

•    Политическое внимание к проблеме управления отходами;

•    Ужесточение санкций за нарушения в данной сфере;

•    Привлечение инноваций и НДТ;

•    Создание конкурентной среды;

•    Запрещение временного хранения ТКО и т.д.

Минусы хода реформы

•     Сложность, противоречивость, коллизии нового законодательства;

•     Возложение полной ответственности на регионы;

•     Отсутствие в федеральном законе обязательного межмуниципального принципа;

•     Сложности внедрения реальных экономических механизмов стимулирования (экосборы, тарифы, налоговые льготы и т.д.);

•     Рост числа несанкционированных свалок;

•     Отсутствие ответственности госорганов и ОМСУ за экологически безопасное управление отходами;

•     Отсутствие средств на рекультивацию свалок и полигонов;

•     Рост коррупциогенности в управлении отходами, риск формирования в регионах ОПГ с участием чиновников, принимающих решения в данной сфере;

•     Неконтролируемый монопольный «тихий захват» наибольших объемов ТКО в регионах;

•     Объединение в терсхемах потоков ТКО и промотходов;

•     Недостаточная открытость процедур отбора регоператоров ТКО и т.д.

Выводы

 Реформа управления отходами, в том числе адаптация действующего законодательства к современным реалиям в сфере управления отходами и вторичными ресурсами в России идет медленными темпами и пока не имеет экономически и экологически значимых результатов.

 Для создания современной, экологически и экономически эффективной системы управления отходами требуется более жесткая правовая модель координации всех участников рынка отходов на федеральном и региональном уровнях

Предложения

- Усилить роль и статус Межведомственной комиссии по реформе управления отходами при Правительстве РФ. Рассмотреть вопрос о создании Национального государственного комитета по управлению отходами в составе Правительства РФ. При отказа от данного предложения закрепить за Минприроды РФ все функции и полномочия в части обращения с отходами производства и потребления, включая ТКО;

- В целях взаимодействия и координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, управляющих кампаний, населения, предприятий-производителей продукции, субъектов экологического предпринимательства, общественных и иных некоммерческих объединений в сфере обращения с отходами внести предложение губернаторам субъектов федерации о создании и обеспечении деятельности госкомитетов или агентств по управлению отходами.

- С целью вытеснения из рынка отходов недобросовестных криминальных предприятий и поддержки экологических предпринимателей, внедрения в правоотношения по обращению с отходами механизма дополнительной материальной ответственности членов специализированных СРО за выполнение договорных обязательств и нанесение возможного вреда третьим лицам (предусмотрено ФЗ «О саморегулируемых организациях») внести соответствующие статьи по саморегулированию в ФЗ «Об отходах производства и потребления»

- Внести в федеральный закон принцип разделения потоков коммунальных и опасных промышленных отходов, межмуниципальный принцип размещения отходов, а также термин «оператор по обращению с отходами производства».

- Организовать проведение государственной и общественной экспертизы скорректированных терсхем по обращению с отходами в регионах.

- Включить в состав комиссий по проведению аукционов по отбору регоператоров ТКО в регионах представителей Росприроднадзора, Роспотребнадзора, ФАС, а также общественных объединений и саморегулируемых организаций операторов по обращению с отходами.

- Согласно «Стратегии экологической безопасности в РФ на период до 2025 года" разработать и ввести в действие показатели эффективности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами.

- Организовать реальный учет образования и движения опасных промотходов на уровне муниципалитетов.

- Внести в подзаконные нормативные правовые акты федерального и регионального уровней конкретные правовые нормы, устанавливающие порядок государственной поддержки субъектов предпринимательства, внедряющим инновационные импортозамещающие и импортоопережающие технологии в сфере обращения с отходами;

- В целях повышения эффективности общественного экологического контроля за управлением отходами рекомендовать Государственной Думе ФС РФ :

- Внести в ст. 9 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» дополнение в части отнесения к субъектам общественного контроля граждан и общественных объединений.

- Просить Минприроды РФ направить в Росприроднадзор инструктивное письмо об обязательности размещения на сайтах УРПН заключений государственной экологической экспертизы по проектам, связанным с обращением с отходами, а также о порядке рассмотрения заключений общественной экологической экспертизы по указанным проектам

Рекомендовать Государственной Думе ФС РФ :

Ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» дополнить ст.12.1. «Отходы, не приемлемые для полигонов», вводящей требования к объектам размещения отходов.

Ст. 12.1. Отходы, не приемлемые размещения на полигонах:

1). Запрещается принимать для захоронения на полигонах следующие отходы:

- жидкие;

- отходы, которые в условиях полигона являются взрывчатыми, коррозийными, окисляемыми, высокоогнеопасными или огнеопасными;

 вступающие в реакцию с водой;

- медицинских или ветеринарных учреждений, которые могут быть инфицированными;

Перечень видов отходов, захоронение которых запрещается на полигонах, устанавливается Правительством Российской Федерации

2). Запрещается смешивание отходов в целях выполнения критериев приёма.

3). Местные исполнительные органы власти организуют мероприятия по сокращению захоронения биологически разлагаемых отходов, включая меры по их рециклингу, компостированию, производству биогаза и (или) использованию в целях производства продукции или энергии.

Рассмотреть возможность внесения изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления» гарантирующих отсутствие рисков несанкционированного захоронения и/или размещения отходов вне специально обустроенных полигонов, внесенных в региональный перечень рекомендованных полигонов, указанных в лицензиях для транспортных компаний конкретного муниципального образования.

Рекомендовать субъектам Федерации расширение и повышение эффективности международного экологического сотрудничества в области применения энергоэффективных, природоориентированных технологий, в том числе по переработке отходов;

Рекомендовать органам местного самоуправления РФ рассмотреть возможные варианты внедрения раздельного сбора твердых коммунальных отходов

Рекомендовать предприятиям максимально вовлекать во вторичный оборот отходы производства и потребления.

Рекомендовать общественным экологическим организациям и гражданам активно участвовать в общественном контроле за обнаружением и ликвидацией несанкционированных свалок и захоронений отходов.

Участники выражают уверенность в том, что практическая реализация вышеуказанных рекомендаций станет важным шагом на пути к формированию социально-эколого-экономической платформы для перехода России на модель устойчивого развития.