Время простых решений прошло

1. Начало

Прошло ровно пять лет с того момента, когда стало очевидно: начинается экономический кризис глобального масштаба. Хорошо помню первый антикризисный саммит лидеров «большой двадцатки» в Вашингтоне. Те оценки, которые давал сам и которые превалировали в выступлениях коллег.
Эти выводы в основном подтвердились временем. Но тогда еще никто не мог представить себе всей глубины и продолжительности кризиса. Высказывались предположения о том, на какую букву латинского алфавита будет похожа динамика глобальной экономики — W, V или L. Самым привлекательным был вариант V. Самым неприятным — вариант W, когда чередуются спады и рост. Сегодня мы видим, что динамика оказалась близка по форме к квадратному корню — √. После первоначального падения последовал восстановительный рост, а затем развитые страны вышли практически на горизонтальную линию.
Долговое бремя остается запредельно высоким в большинстве стран «восьмерки» (кроме России). В том числе и потому, что его быстрое снижение чревато длительной стагнацией. Европейская экономика балансирует на грани рецессии. Замедлился рост во всех странах БРИКС. Экономика США не может в полной мере справиться с высокой безработицей, а многие американцы только начинают выползать из долгов. Темпы роста российской экономики также существенно замедлились. Сегодня российские фондовые индексы находятся на том же уровне, что и в начале августа 2008 г.
Такое развитие ситуации заставило переосмыслить проводившуюся антикризисную политику. Напомню, что было предпринято руководством России для преодоления экономического спада.
Банк России умеренно снижал курс национальной валюты и значительно расширил инструменты рефинансирования коммерческих банков. Это позволило сохранить доверие к рублю и не допустить резкого оттока вкладов из банковской системы. Правительство существенно изменило структуру бюджетных расходов, увеличив финансирование приоритетных направлений. От них прямо зависело восстановление экономики и предотвращение резкого падения внутреннего спроса. Крупным компаниям была оказана дополнительная кредитная и гарантийная поддержка. В результате они смогли реструктурировать на более длительный срок прежние долги и избежать массовых банкротств. Были реализованы активные программы поддержки занятости и малого предпринимательства, в том числе в моногородах.
Параллельно с осуществлением антикризисной политики мы продолжили реализацию приоритетных национальных проектов: началось обновление систем школьного образования, первичной и высокотехнологичной медицинской помощи. Мы сохранили и индексировали выплаты материнского капитала. Все это позволило сохранить рост рождаемости и не допустить депопуляции населения.
После 20-летних переговоров Россия стала участником ВТО, приняв общие правила игры. Получила возможность не только пользоваться ими, но и влиять на их формирование. Вместе с Казахстаном и Беларусью был создан Таможенный союз. Усилилась координация в рамках таких объединений, как ШОС и БРИКС. Мы учимся извлекать выгоды из международной кооперации, использовать ее в своих национальных интересах, не ущемляя интересы партнеров.
Если суммировать, кризис научил нас многому. Мы знаем, что делать, если ситуация сложится неблагоприятным для экономики образом, и готовы нести ответственность перед людьми, которые выдали нам огромный кредит доверия. Правильность наших действий подтвердили и результаты выборов. В отличие от большинства развитых стран в России не сменилась политическая сила, стоящая у власти. Это тот аванс, который предстоит отработать. (см. таблицу «Изменение показателей 2011 г.»)

И такая работа продолжилась, как только в мае прошлого года было сформировано новое правительство. Я объявил его семь главных задач на первый год. Они включали бюджетное планирование на основе жесткого бюджетного правила, принятие всех основных государственных программ, выполнение задач социального развития, поставленных в указах президента, последовательную приватизацию излишних государственных активов, полноценную реализацию «дорожных карт» национальной предпринимательской инициативы, активизацию реформы государственной службы и запуск механизмов «открытого правительства». Эти задачи решены. По ряду направлений деятельности, носящей среднесрочный характер, идет планомерное осуществление всех заявленных мероприятий. Но в процессе этой работы стало очевидно, что ситуация в глобальной экономике, а следовательно и российской, улучшается медленнее, чем рассчитывали.

2. Шаги

Мы прогнозировали сохранение темпов роста ВВП на уровне более 3%. В том числе рассчитывая на оживление в Европе (на ЕС приходится половина внешней торговли России). Но глубина долгового кризиса и падение конкурентоспособности многих европейских государств оказались столь значительны, что, судя по всему, реального устойчивого роста в Европе придется ждать еще несколько лет. Как недавно написал известный американский экономист Кеннет Рогофф, «рост — иллюзорная цель в периоды очень высокого уровня государственного долга».
Перечислю несколько конкретных направлений, по которым нам удалось продвинуться.
Первое. Бюджет формируется в соответствии с бюджетным правилом. Скажу откровенно: работать в условиях столь жестких бюджетных ограничений непросто. В следующем году мы вынуждены пойти на общее сокращение расходов в объеме до 5% от ранее ожидавшегося уровня. Но сбалансированность бюджета и отсутствие резких колебаний важнее.
Второе. Мы обеспечили стыковку практически всех программных документов по отдельным отраслевым направлениям — как между собой, так и с основными параметрами бюджетной политики. В результате правительство имеет сбалансированную стратегию действий на несколько лет вперед, зафиксированную в нескольких десятках государственных программ.
Третье. Обеспечивается реализация всех ключевых мероприятий национальной предпринимательской инициативы. Для правительства принципиально важно, чтобы все, о чем мы договорились с предпринимательским сообществом, было сделано. Это касается налогового и таможенного администрирования. Обеспечения доступа к инженерной инфраструктуре и конкуренции. Государственных закупок и регулирования строительного рынка, а также ряда других сфер экономики.
Четвертое. Система поддержки отечественных производителей перестраивается в соответствии с обязательствами, принятыми Россией при вступлении в ВТО. Особенно непросто это было сделать в сельском хозяйстве, ставшем в последние годы одним из локомотивов экономического роста. Тем не менее нам удалось ввести в практику инструменты так называемой несвязанной поддержки, и они уже неплохо работают.
Пятое. Приняты решения о предоставлении льготных налоговых и таможенных условий для реализации инвестиционных проектов в отдаленных регионах. Речь идет о проектах на Дальнем Востоке и в Калининграде. О разработке шельфовых и иных труднодоступных месторождений полезных ископаемых. Рассчитываю, что это существенно увеличит объем инвестиций в новые производства.
И шестое (хотя этим списком принятые меры далеко не исчерпываются). Началась реализация крупных инфраструктурных проектов, обеспечивающих единство страны и ее долгосрочное устойчивое развитие: строятся новые железные дороги, автомобильные магистрали, аэропорты и морские порты. В том числе в рамках государственно-частного партнерства.

3. Развилка

Большинство перечисленных мер дадут значительный эффект только в среднесрочной перспективе. В данный момент ситуация в нашей экономике определяется неблагоприятными внешними условиями. А также грузом еще не решенных проблем. Прогнозы экономического развития достаточно пессимистичны.
Темпы роста ВВП в текущем году, скорее всего, не превысят 2%. Замечу, это — впервые с 2009 г. — ниже, чем в мировой экономике в целом. Возросшие издержки ведения предпринимательской деятельности (цены на продукцию и услуги инфраструктурных монополий, заработная плата, процентные ставки) делают невыгодным продолжение производства на значительной части старых мощностей, а также реализацию серьезных инвестиционных проектов. (см. таблицу «Август 2013 г. к 2007 г.»)

Увеличение производства поддерживается почти исключительно за счет реализации крупных инвестиционных проектов с участием государства и контролируемых им компаний, повышения доходов работников бюджетной сферы, расширения масштабов субсидирования сельского хозяйства и ряда других отраслей на фоне высоких цен на нефть.
Но этот источник развития ограничен из-за его зависимости от сохранения благоприятной нефтяной конъюнктуры. Жесткое бюджетное правило необходимо для гарантированного исполнения всех социальных обязательств государства. Но в перспективе оно делает невозможной опору только на государственный спрос. Поэтому критически важным становится обеспечение устойчивых источников стабильного экономического роста в негосударственном секторе экономики.
Считаю, что защита частной собственности и конкуренции остаются нашими безусловными политическими приоритетами. Пока уровень инвестиций в российской экономике невысок. И не столько из-за конкретных «арифметических» расчетов потенциальной отдачи от капиталовложений. У инвесторов сохраняются иррациональные страхи работы в непонятной и иногда непредсказуемой России. А также вполне объяснимое недоверие к публичным институтам. Что самое печальное — в том числе и к судебной системе, к правоохранительным органам. Как писал Ф. М. Достоевский, «капитал любит спокойствие внешнее и внутреннее, не то прячется».
Одна из причин такого положения дел кроется в том, что многие чиновники, судьи, сотрудники полиции (хотя, конечно, далеко не все) до сих пор считают, что государственная собственность (а значит, и государственные компании) обладает особыми правами на защиту. Несравненно большими, чем частные лица. А последние преследуют исключительно личные интересы, а потому подозрительны и должны находиться под жестким контролем.
Яркая иллюстрация этого — ситуация в нашей банковской системе. С одной стороны, она доказала свою устойчивость к самым серьезным кризисным явлениям. Обеспечила — во взаимодействии с государством — сохранность сбережений граждан. И это, безусловно, хорошо. С другой стороны, ее структура далека от оптимальной. На долю пяти крупнейших банков, прямо или косвенно контролируемых государством, приходится 56% депозитов граждан и 53% кредитного портфеля экономики в целом. Они имеют очевидные преференции со стороны государства, в том числе и государственных компаний, и пользуются его практически нелимитированной поддержкой. А почти тысяча банков не имеют возможности полноценно встроиться в систему государственной помощи. Результат — снижающийся уровень конкуренции на финансовом рынке [отсутствие серьезных региональных банков] и высочайшие процентные ставки, ограничивающие предпринимательскую и инвестиционную активность.
Это лишь один пример, характеризующий общую ситуацию с конкуренцией, соотношение государственного и частного сектора. Такого нет ни в одной стране с продвинутой правовой и политической системой. И от этого положения дел надо избавляться, если мы рассчитываем стать конкурентоспособной страной с развитой экономикой. Ключевые направления работы ясны. Это значительное улучшение предпринимательского климата. Это активизация национального капитала и значительный приток иностранных инвестиций. Это меры по технологическому перевооружению экономики. Это новая политика на рынке труда.
Фактически мы находимся на развилке. Россия может продолжить очень медленное движение близкими к нулевым темпами экономического роста. Или сделать серьезный шаг вперед. Второй путь сопряжен с рисками. Но следование первому сценарию — с мнимой возможностью сохранения уже достигнутого благополучия — еще опаснее. Это прямая дорога к его потере. Дорога в пропасть.

4. Стратегия

Каким правительство видит путь экономического роста в России в условиях низкого глобального спроса и интенсивной конкуренции?
Он строится на трех базовых принципах.
Во-первых, необходимо обеспечить предпринимателям максимальную свободу действовать, проявлять инициативу. Надо переориентировать государственную поддержку на создание современных, эффективных рабочих мест. В том числе за счет использования всей инновационной цепочки развития (от фундаментальной науки до коммерциализации технологий). Во-вторых, радикально повысить эффективность использования всех имеющиеся ресурсов, в том числе повысить производительность труда. В-третьих, добиться качественного государственного управления. Обеспечить безопасность граждан, защиту прав собственности, необходимую социальную и физическую инфраструктуру.
По сравнению с другими странами со схожими темпами роста Россия находится в уникальной ситуации. У нас низкая безработица. При этом в ближайшие годы нашей экономике предстоит жить в условиях уменьшающейся численности трудоспособного населения. А значит, с ростом налоговой нагрузки, связанным с социальными и медицинскими расходами на неработающее население, и несбалансированностью солидарной пенсионной системы. Со сложностями для предпринимателей в поиске персонала. С перекосами на региональных рынках труда.
В этой связи необходим новый подход к экономическому развитию регионов. Россия сильна их разнообразием. Нужно выделять перспективные точки роста и оказывать им целевую поддержку. Интересно, что в последние годы темпы развития регионов практически не зависят от запасов природных ресурсов. Главный фактор — способность региональных руководителей и местных элит продвигать свои территории. Причем не ожидая помощи. А добиваясь поддержки своих инициатив — и в обществе, и в рамках стимулирующих федеральных программ.
Действуя вместе, мы можем уйти от политики сохранения занятости любой ценой, независимо от экономических соображений. Характерной (и зачастую оправданной) в кризисный период. Конечно, эти меры нужно проводить осмотрительно. Но залог социальной стабильности состоит в создании условий для профессионального роста, а не в консервации того, что уже отжило свой век. Сохранение социальной стабильности и модернизация экономики — взаимосвязанные, а не взаимоисключающие процессы.
Требуется дальнейшее сокращение призыва с переходом на комплектование Вооруженных сил и правоохранительных органов в основном на контрактной основе. Повышение эффективности труда в бюджетном секторе. Стимулирование позднего выхода на пенсию квалифицированных работников.
Предпринимательская свобода, здоровая конкурентная среда являются необходимым условием модернизации и инновационного развития. Большую часть XX в., несмотря на множество драматических событий, наша страна была одной из передовых в мире. В некоторых сферах бесспорным лидером. Я уверен: Россия может вновь занять эти позиции, сделав человека, его интеллект, его способность к творчеству движущей силой развития общества. Тем не менее было бы неправильным копировать рецепты, которые сработали в прошлом. Мир ушел вперед. Новые методы должны использовать и мы.
Критически важным считаю вывод на новый уровень фундаментальной и прикладной науки, возвращение на лидирующие позиции нашего образования, устранение цифрового неравенства. Уверен: государство будет продолжать играть ведущую роль в решении этих задач. Но необходимо делать это быстрее, чем раньше. В том числе за счет привлечения частных инвестиций.
Надо создать систему воспроизводства коммерчески востребованных новых технологий, приводящих к повышению производительности труда, улучшению экологической безопасности, удобству для потребителей. Главное препятствие — качество нашей регуляторной среды. В ближайшие месяцы завершим формирование необходимой правовой базы.
Сегодня наш доступ к ведущим зарубежным технологиям ограничен. По разным причинам: политика, таможенные правила или регулирование. Импорт любой технологии в Россию дороже, чем у наших конкурентов. Считаю возможным обнулить пошлины на научное оборудование и материалы. Расширить практику предоставления грантов и субсидий из бюджета для ввоза научного оборудования, запчастей и материалов для научных исследований.
Продолжим развитие инновационного центра в Сколкове и реализацию других инновационных проектов, технопарков. Наши крупные компании и инвесторы должны более активно вкладывать деньги в науку. Создавать свои вузы. Пусть будут университеты «Газпрома» и «Лукойла», «Русала» и «Роснефти». Или, как минимум, кафедры. А государство должно подумать, как стимулировать такие инвестиции. Возможно — за счет снижения налогов.
По большому счету такие вложения выгодны и самим предпринимателям. Ведь сегодня, к сожалению, практически каждый проект спотыкается о вопрос — а кто будет работать? Готов ли сегодня среднестатистический россиянин соответствовать современным требованиям на рынке труда? Ответ на этот вопрос мы знаем, и он, к сожалению, не всегда положительный.
На фоне замедлившегося экономического роста мы должны добиться, чтобы государство не занимало неоправданно много места в экономике. А госаппарат не создавал излишних помех для предпринимательской деятельности. Убежден, что государственным органам необходимо сконцентрироваться на выполнении своих основных функций. Нанимать негосударственные организации для исполнения остальных функций или полностью уходить из соответствующих сфер. Продолжить повышение прозрачности и подотчетности государства перед обществом. Важными шагами в этом направлении стали внедрение институтов общественного контроля, публичное обсуждение и принятие государственных программ, а также переход к федеральной контрактной системе.
Наша долгосрочная цель состоит в построении меньшего по размерам, децентрализованного, но максимально эффективного государственного сектора. Недопустима ситуация, когда производительность труда и отдача от инвестиций в нем в разы ниже, чем в сопоставимых сегментах частной экономики. Повышение эффективности невозможно здесь без дополнительных инвестиций в основные средства и обучение персонала. Но необходимо добиваться повышения эффективности и текущих расходов, прежде всего на закупки товаров и услуг. А в некоторых случаях просто прекратить тратить деньги налогоплательщиков на неэффективные проекты и учреждения.

5. Решения

В условиях возросшей конкуренции ключевым фактором обеспечения конкурентоспособности российских компаний становится снижение их затрат. Важнейшее направление работы здесь — это тарифы инфраструктурных монополий. Тема очень непростая. Но уже мало кто спорит с тем, что высокие тарифы мешают большей части российского бизнеса, тормозят экономический рост.
Прежде всего будет осуществлен переход на долгосрочные принципы установления тарифов. А бюджеты крупнейших монополий будут взяты под общественный контроль. Что касается ближайшей перспективы, правительство приняло решение отказаться от индексации тарифов базовых инфраструктурных монополий в 2014 г. Затем — два года подряд — эти тарифы предполагается индексировать на сложившийся уровень инфляции. Но сделать это необходимо без сокращения обоснованных инвестиционных программ, т. е. без нарушения прав потребителей услуг инфраструктурных монополий.
Тарифы и цены большинства других инфраструктурных компаний (в коммунальной сфере, в отрасли связи и на пассажирском транспорте) будут индексироваться в ближайшие годы по формуле «инфляция минус». Параметры такой индексации могут быть разными в зависимости от стартовой ситуации. А также под воздействием отдельных структурных решений. В их числе минимизация перекрестного субсидирования в электроэнергетике, постепенная либерализация газового рынка и введение социальной нормы потребления отдельных коммунальных услуг, модернизация почтовых услуг.
Параллельно с отказом от неконкурентоспособных производств нам жизненно необходимо появление новых бизнесов, обеспечивающих эффективные рабочие места. Это и есть смысл модернизации экономики. При этом основной акцент будет сделан на поддержку малого и среднего предпринимательства.
Во-первых, скорректировано решение о значительном и немедленном повышении обязательных страховых платежей. Ставки будут возрастать постепенно. Подчеркну: речь идет не об увеличении налоговой нагрузки, а о должном уровне страхования работников малых предприятий. Они должны иметь такие же права, как и работники любых других организаций.
Во-вторых, расширяются льготы для малого бизнеса в сфере информационных технологий. С 2014 г. они будут предоставляться компаниям с численностью работающих не менее семи (ранее — не менее 30) человек.
В-третьих, считаю целесообразным дать возможность регионам и местным органам власти вводить налоговые каникулы для новых малых предприятий в определенных, прежде всего производственных, сферах деятельности. Эта мера применялась во многих странах. Конечно, ее использование сопряжено с рисками ухода от налогов недобросовестными лицами. Полагаю, что при должной системе контроля эти риски можно минимизировать.
В-четвертых, будет расширена финансовая поддержка малого и среднего бизнеса. Внешэкономбанк — за счет депозита из средств фонда национального благосостояния — начнет фондирование инвестиционных кредитов малым и средним компаниям. А Банк России — рефинансирование таких секьюритизованных кредитов.
Кроме того, будет значительно увеличена гарантийная поддержка малых предприятий, в том числе за счет создания федерального и максимального применения региональных гарантийных фондов.
В-пятых, исходя из успешного зарубежного опыта в системе государственных и муниципальных закупок, а также в рамках закупок крупных государственных компаний должны быть определены квоты на приобретение товаров и услуг у малого и среднего бизнеса.
Наконец, особенно важно осуществление программ поддержки малого и среднего бизнеса в моногородах. Нужно еще раз внимательно проанализировать, как работают принятые ранее для таких населенных пунктов специальные программы. Там, где необходимо, создать практические механизмы их финансовой и организационной поддержки.
В целом на эти направления правительство предусмотрело в проекте трехлетнего бюджета средства в объеме более 100 млрд руб.
Но дело не только и не столько в государственной поддержке бизнеса. Более значимой для бизнеса является проблема длинных и дешевых денег. Правительство и недавно созданный в структуре Банка России финансовый мегарегулятор готовят меры по защите пенсионных накоплений и расширению направлений их инвестирования. Весной правительство анонсировало пакет налоговых мер, направленных на стимулирование долгосрочных инвестиций розничных инвесторов и развитие национальной финансовой индустрии. Рассчитываю, что этой осенью Государственная дума рассмотрит соответствующий законопроект.
Мы будем обеспечивать макроэкономическую стабильность, реализовывать меры по развитию финансового рынка, превращению Москвы в один из международных финансовых центров. Продолжим создание комфортной среды для долгосрочных иностранных инвестиций. Политика Банка России по переходу к таргетированию инфляции и плавающему валютному курсу будет способствовать решению этих задач, включая появление в России по-настоящему длинных денег.

6. Будущее

Мир не стоит на месте, и глобальная конкуренция будет жестче, чем раньше. Для России это может стать историческим шансом изменить свою роль в международном разделении труда. Мы выгодно выделяемся на фоне других стран низкими индикаторами долговой нагрузки и высоким уровнем резервов.
Но время простых решений прошло. Экономические вызовы, которые стоят перед нами сегодня, нельзя недооценивать. Впереди у нас непростой путь. Нам необходимо в трудных, фактически кризисных условиях продолжать двигаться к постиндустриальной экономике. К умному государству, основной ценностью которого является человек.
Нужно выйти на траекторию устойчивого развития. При этом сохранить достижения предшествующих лет по снижению уровня бедности. По поддержке наименее защищенных граждан и проблемных территорий.
Но такое государство только усилиями власти построено быть не может. Социально ответственная личность — ее полноправный партнер в этой непростой работе. Причем осознание этой ответственности не зависит от социального статуса: этим качеством должен обладать и рабочий, и студент-первокурсник, и академик, и бизнесмен, и чиновник. Государство должно меняться только вместе с людьми. За последний год правительство радикально расширило механизмы обратной связи с гражданским обществом и бизнесом при принятии важнейших решений в области экономической политики. Мы заинтересованы в конструктивных общественных инициативах. В ходе согласования большинства решений проводим консультации с бизнесом и экспертами. Деятельность ведомств теперь более доступна для общественного контроля. «Открытое правительство» стало фактом нашей жизни. Этот формат мы будем развивать. То же необходимо делать также на региональном и муниципальном уровнях.
Работая вместе, мы должны сделать серьезный шаг вперед. Реализовать намеченные планы. С честью выйти из непростой экономической ситуации, сложившейся в мире. И в результате создать сильную Россию, в которой обеспечивается высокое качество жизни.
Автор — председатель правительства Российской федерации