Федерализм укрепит что угодно, только не статус-кво

К такому выводу пришла экспертная группа по доработке стратегии-2020 12-я экспертная группа, возглавляемая руководителем научного направления Института экономической политики имени Егора Гайдара Ириной Стародубовской и завкафедрой Российской академии народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ, членом Общественной палаты РФ Вячеславом Глазычевым, обнародовала доклад "Реальный федерализм, местное самоуправление и межбюджетная политика", написанный по заказу правительства в рамках корректировки стратегии-2020. В докладе предложено пять сценариев развития федерализма, два из которых наиболее радикальны: один предусматривает немедленное возвращение прямых выборов губернаторов, другой — укрупнение территориального деления страны в границах федеральных округов. В январе 2011 года правительство сформировало 21 группу экспертов, каждая из которых по своему направлению должна усовершенствовать программу развития страны — стратегию-2020 (утверждена правительством осенью 2008 года). Корректировка должна быть завершена к декабрю 2011 года. В число экспертов вошли представители ГУ-ВШЭ, АНХ и ИЭП имени Гайдара, государственные эксперты. Координируют экспертное сообщество ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов и руководитель Академии народного хозяйства и госслужбы Владимир Мау. По словам вице-премьера Игоря Шувалова, доклады и итоги их обсуждения будут представлены президенту и премьеру, а партия, которая получит большинство в Госдуме на выборах 2011 года, примет законы в соответствии с программой действий правительства. Доклад "Реальный федерализм, местное самоуправление и межбюджетная политика" содержит описание существующего положения дел в этой области, анализ пороков его функционирования, а также пять сценариев изменения ситуации. Так, эксперты отмечают, что в настоящее время "региональные и местные власти практически полностью встроены во властную вертикаль — как экономически, так и политически", но "вместо проведения единой взаимосвязанной федеральной политики испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных структур", а "ограничение их самостоятельности, отсутствие мандата от населения тормозит проведение любых серьезных реформ". Как следствие, "нарастают националистические и популистские протестные настроения". Недостатком развития системы авторы считают "отсутствие социального заказа на ярких, самостоятельных политиков", "подавление политического плюрализма". Кроме того, в докладе отмечается, что в условиях "дезорганизации институциональных механизмов функционирования общества" растет недоверие к судебной системе, деградируют элиты, отсутствуют возможности реального выражения мнения населения, продолжаются динамичные сдвиги в структуре расселения страны (урбанизация, исчезновение сельского населения, миграция), слабо развито гражданское общество. "Кризис федерализма зашел достаточно далеко",— констатируют авторы доклада. Для изменения ситуации предлагается два радикальных и три промежуточных сценария. По максимально либеральному сценарию в стране необходимо начать немедленную демократизацию: восстановить прямые выборы губернаторов и мэров, автономию каждого из уровней власти, установить широкую децентрализацию полномочий и финансов, свободу СМИ, многопартийность. Фактически в докладе описываются черты политической системы, от которой страна отказалась десять лет назад с приходом на пост президента Владимира Путина. "Реализация данного сценария потенциально способна существенно укрепить федеративные отношения, улучшить качество управления на местах и в некоторых случаях дать импульс социально-экономическому развитию территорий",— говорится в докладе. Среди отрицательных последствий такого сценария авторы называют приход к власти в краткосрочной перспективе политиков популистского и националистического толка, связанных с криминалом лидеров, активизацию центробежных тенденций, политическую торговлю регионов с центром за ресурсы. Другой крайний сценарий предусматривает дальнейшее укрепление центральной власти в стране и изъятие полномочий с мест. В частности, путем превращения федеральных округов в единицы административно-политического деления страны, а также ликвидации муниципальных районов и формирования из них административных районов (округов). Близок к этому сценарию вариант сохранения статус-кво. Плюсом этих сценариев авторы считают продолжение сложившегося политического курса, к которому уже адаптировались элиты и население. Минусы — "деградация системы будет нарастать, а ее способность решать позитивные задачи снижаться", продолжится эмиграция "наиболее креативной части населения", нарастание протестных и националистических настроений. Более мягкий, либеральный сценарий предлагает постепенное раскручивание гаек — отмену федеральных округов, перераспределение полномочий от центра к регионам с последующим пятилетним мораторием на пересмотр, отказ от системы оценки региональных властей из центра и не регламентированных жесткими правилами механизмов межбюджетных трансфертов, начало демократизации с муниципального уровня. Выборы на региональном уровне предлагается вернуть в рамках следующего федерального цикла. В рамках этого сценария авторы предлагают рассматривать социальный конфликт как необходимую плату за проведение преобразований. И последний промежуточный сценарий — "развитие общественных механизмов управления при ограниченной децентрализации и политической демократизации". Он предусматривает укрепление федеральных округов, расширение роли общественных палат и общественных объединений, альтернативной военной службы, замену целевых программ финансирования регионов проектными, расширение публичности при назначении глав регионов, дифференцированную демократизацию регионов. Как пояснил “Ъ” Вячеслав Глазычев, теперь основная задача — провести как можно более широкую дискуссию по обсуждению тезисов, предложенных экспертами. "Наконец-то в стране будет дискуссия. Это очень хорошо. Даже у меня с моей коллегой по докладу разошлись мнения в отношении роли федеральных округов",— сообщил он. На прошлой неделе доклад Глазычева—Стародубовской обсуждал Центр социально-консервативной политики "Единой России" (ЦСКП). Координатор клуба Юрий Шувалов сообщил “Ъ”, что радикализм не приемлет, а больше всего понравились сценарии центристские, особенно тот, который предполагает развитие общественных отношений. Господин Шувалов согласился с критическим взглядом экспертов на существующую политическую систему: "Об этом говорят и руководители страны". Но при этом отметил, что не испытывает "паникерских и апокалиптических настроений". ЦСКП не принял общую резолюцию, однако члены клуба продолжат участие в дискуссии на других площадках. При этом господин Шувалов не исключил, что в перспективе "будут даны советы думскому комитету по региональной политике". Доклад разослан для обсуждения в 52 региональные общественные палаты, распространяется в интернете, следующее экспертное обсуждение в Москве пройдет 4 апреля, авторы выступят на Пермском экономическом форуме. По словам Вячеслава Глазычева, итоги обсуждения доклада будут обобщаться, а завершится эта работа в сентябре. Господа Глазычев и Шувалов сошлись во мнении, что горизонт применения обновленной программы уходит к 2030 году.